Se acerca la fecha límite de Brasil para avanzar en la regulación de la energía eólica marina

Aunque el marco legal para la Energía Eólica Offshore (parques de generación eólica instalados en el mar) fue aprobado en enero de 2025, la arquitectura operativa del sector aún está en construcción en el país. Y, en vísperas de la entrega de la primera propuesta de decreto regulatorio, establecida por el Gobierno Federal para mayo de este año, aún no existe una definición sobre la asignación de áreas marítimas, licencias medioambientales adaptadas a la realidad offshore o modelos de contratación energética.

El 1 de abril de 2026, el Consejo Nacional de Política Energética (CNPE) aprobó una resolución que establece directrices para regular el marco legal. Según lo publicado por el Ministerio de Minas y Energía (MME), la resolución establece una distancia mínima de 12 millas náuticas (aproximadamente 22 kilómetros) para la instalación de parques eólicos y puede ser revisada en base a estudios técnicos. La resolución también promueve la integración entre ministerios y organismos reguladores, como la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Aneel), la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (Ibama) y la Armada, con el objetivo de crear seguridad jurídica y un entorno favorable para las inversiones.

Durante el próximo mes, se planifican la preparación del decreto regulatorio, el detalle del flujo de aprobaciones para la Declaración de Interferencia Previa (la DIP, un documento que evalúa cómo un proyecto puede entrar en conflicto con otros usos existentes en el espacio marino, que es un adelanto de licencias ambientales) y la entrega de un informe con diagnóstico y plan de acción interministerial.

"Antes de la ley de viento marino, había solicitudes que cubrían casi toda la costa, con zonas solapadas. El marco legal era importante porque establecía las normas: no puedes simplemente llegar al mar y pedir una licencia sin definir qué está bajo tu responsabilidad", explica Suely Araújo, coordinadora de Políticas Públicas en el Observatorio Climático y expresidenta de Ibama.

El paso más esperado es la ardua asignación de las áreas, un proceso mediante el cual el gobierno define qué franjas del océano se concederán a las empresas para el desarrollo de parques eólicos, mediante pago o compensación económica. Sin embargo, debido a la complejidad de la operación, esto aún debería llevar tiempo.

Araújo también destaca otro punto que llevará tiempo: la ley exige la Planificación Espacial Marina (PEM), que es un documento desarrollado por la Marina brasileña en colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático (MMA), responsable de organizar el uso del entorno marino. Este instrumento guiará la definición de áreas adecuadas, con el objetivo de reducir los conflictos socioambientales y ofrecer seguridad jurídica a los inversores. Sin embargo, debido a la complejidad técnica de los análisis del lecho marino, la previsión es que el PEM solo se completará en 2030. "Estamos deseando esperar, así que se está hablando de un 'instrumento equivalente'", explica Araújo. Esto significa que el mercado debería comenzar antes de la finalización del análisis más completo.

Brasil aún cuenta con avances modestos, con un enfoque en proyectos modelo, que sirven de base para el estudio de una progresión industrial, sin que ningún parque eólico marino funcione eficazmente. Roberta Cox, directora de Política de Brasil en el Consejo Global de Energía Eólica (GWEC), una organización internacional que reúne a empresas, asociaciones e instituciones vinculadas al sector de la energía eólica, estima un periodo de 8 a 10 años, desde la asignación de las áreas exploradas, para que un parque comercial real (con decenas de turbinas y viabilidad económica) esté en funcionamiento: "Si la Transferencia de Derechos sale este año, la operación comenzará alrededor de 2034 o 2035".

Para Giovanna Burgos, defensora pública en el estado de Rio Grande do Norte y autora de una tesis sobre la justicia energética en la energía eólica marina, el marco legal expone, hasta ahora, una asimetría estructural.

"La ley tiende a priorizar a los inversores, aunque no sea absoluta ni explícita en el texto. La prioridad no proviene de una cláusula que diga 'el inversor es lo primero', sino de normas más claras para el acceso a la zona y salvaguardas más abiertas para los derechos de la comunidad. No es una ley contra las poblaciones locales, sino diseñada principalmente para organizar el mercado, con la esperanza de que las correcciones de justicia lleguen después", dice Burgos.

En junio de 2025, Ibama emitió la primera licencia preliminar para un proyecto de energía eólica marina en Brasil. El Sitio de Pruebas de Aerogeneradores Offshore prevé dos aerogeneradores instalados a unos 20 km de la costa de Areia Branca, a una profundidad de 7 a 8 metros en el mar - uno de 8.5 MW y otro de 16 MW. Llevado a cabo por el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial de Rio Grande do Norte (SENAI-RN), con una alianza industrial que se formará mediante un aviso público, el modelo, creado por la empresa española Esteyco y licenciado en Brasil por DOIS A Engenharia, tiene como objetivo generar datos y desarrollar el sector, no producir energía comercial a gran escala. 

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"Es una posibilidad para nosotros generar conocimiento e información sobre un sector que puede despegar en los próximos años", dijo Claudia Barros, directora de Licencias Ambientales en Ibama, en la fecha de aprobación de la licencia.

Rodrigo Mello, Director Regional de SENAI-RN y del Instituto SENAI para la Innovación en Energías Renovables (ISI-ER), explica que el proyecto consta de dos fases. "La primera, para la preparación de proyectos básicos y ejecutivos, dura de 14 a 18 meses; La segunda, para construcción, montaje y puesta en servicio, tiene un término equivalente. En total, la planta estará operativa entre 28 y 36 meses después del inicio formal", afirma.

El calendario del proyecto piloto ha estado en proceso de cambios respecto a los plazos del aviso público para la definición de la alianza industrial. "Las negociaciones con los socios financieros comenzaron en diciembre, pero el proceso se ha pospuesto porque el flujo de decisiones de estas multinacionales (con sedes en Alemania, China, Japón, Estados Unidos y España) es lento y requiere detalles legales que dependen de la sede. Se espera que esté terminado en unos 60 días", señala Mello.

Burgos es crítico con el proyecto piloto. En su evaluación, la licencia concedida puede normalizar un estándar peligroso para una implementación justa de parques eólicos marinos, con riesgos de baja exigencia social en futuros proyectos comerciales. "El análisis técnico y jurídico del Centro de Referencia para los Derechos Humanos en la Región Semiárida (CRDH Región Semiárida) de Rio Grande do Norte identificó una falta de participación social efectiva, la adopción de un modelo simplificado de licencias y el uso de estudios considerados superficiales e insuficientes para una empresa pionera, con el potencial de sentar precedentes para toda la costa brasileña."

Pecém como un centro estratégico de energía verde y eólica marina

El estado de Ceará es el que ha atraído más interés por parte de los inversores. Hay 16 proyectos previstos para la región en la lista de licencias medioambientales de Ibama. En total, hay 59 solicitudes para la instalación de parques eólicos marinos frente a la costa brasileña.

El interés se debe a las atractivas circunstancias de la región. "El noreste brasileño concentra algunas de las mejores condiciones del mundo para generar energía en el océano: viento constante, sin ráfagas y mares muy tranquilos", explica Cox.

En Ceará, también está prevista la construcción del mayor proyecto relacionado con el desarrollo de energía offshore jamás anunciado para Brasil. Es el centro de hidrógeno verde (un centro que integra varias iniciativas y empresas similares) en el Complejo Industrial y Portuario de Pecém (CIPP).

Se espera aprovechar la energía renovable de la región -incluida la prevista con la instalación de parques eólicos marinos- y la estructura del puerto, para la producción y flujo de hidrógeno verde, un combustible renovable con mercados potenciales, especialmente en Europa. Sin embargo, ante las incertidumbres del mercado internacional, además de la falta de infraestructuras suficientes, como líneas de transmisión, los proyectos avanzan más lentamente de lo esperado.

En un comunicado, el Banco Mundial (BIRD) reconoció que los primeros inversores dependen de una demanda establecida para tener una estructura financiera viable y que la mayor parte de esta demanda proviene del mercado extranjero, debido a regulaciones y políticas en Europa y Asia, mercados cuyos planes de importación siguen sujetos a cambios políticos.

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"El bombo por el hidrógeno verde está cayendo a nivel global. Hasta el año pasado, era la principal justificación para la entrada masiva de la energía eólica marina en el país, pero con la llegada de los centros de datos, surgió una nueva historia", destaca la investigadora Adryane Gorayeb, coordinadora del Observatorio de Energía Eólica de la Universidad Federal de Ceará (UFC).

En julio de 2025, el Banco Mundial aprobó 134 millones de dólares en financiación para infraestructuras compartidas en el centro de Pecém, incluyendo un préstamo de 90 millones del BIRD, una subvención de 9 millones del Fondo para el Planeta Habitable, y un préstamo de 33.5 millones y una subvención de 1.5 millones de dólares de los Fondos de Inversión Climática, a través del Programa de Integración de Energías Renovables (REI).

Según el BIRD, el objetivo es resolver el problema de la interdependencia entre oferta y demanda: sin infraestructura, no hay demanda; sin demanda, no hay infraestructura. Al asumir parte del coste de la implementación con recursos públicos, el proyecto pretende reducir el riesgo de entrada para productores privados.

Para Burgos, el riesgo es que Pecém se convierta en un enclave de exportación verde, es decir, un centro técnicamente sofisticado y financieramente atractivo que organice la transición a favor de cadenas globales de alto consumo energético, sin democratizar proporcionalmente las ganancias sociales y territoriales. "La cuestión distributiva no es si la empresa 'genera desarrollo' en abstracto, sino quién controla el destino de la energía, el agua, la tierra, la costa y los ingresos generados."

El caso del Pecém pone de manifiesto contradicciones que aún no se han resuelto sobre los impactos medioambientales de los parques eólicos marinos. Ibama, en una nota al reportero, reconoció que la implementación de estos proyectos requiere una evaluación cuidadosa de los impactos, incluyendo, entre ellos: "interferencia en las rutas de navegación y zonas de pesca, cambios en los hábitats marinos, riesgos para la avifauna, emisión de ruido submarino durante las fases de instalación y posibles impactos socioeconómicos en las comunidades tradicionales y las actividades pesqueras."

Gorayeb indica que falta literatura especializada que pueda guiar las decisiones técnicas. "No existen estudios preliminares sobre cómo la instalación de estas turbinas afectará a nuestros ecosistemas, a la estructura social y al uso del mar tradicional y ancestral por las comunidades que ya existen en la costa", dijo Gorayeb. "No se sabe cómo la industrialización del mar y la entrada de miles de turbinas en estos territorios afectarán a estas formas de vida, que involucran a miles de familias y están directamente relacionadas con nuestra seguridad alimentaria", afirma, señalando que más del 70% del pescado consumido en Brasil proviene de la pesca artesanal.

João Batista dos Santos, conocido como Tita, pescador artesanal de Camocim (Ceará) y miembro de la Articulación de los Pueblos de Lucha de Ceará (ARPOLU), enumera los riesgos para quienes dependen del mar para sobrevivir: el ruido submarino generado por las turbinas, capaz de desorientar tortugas marinas, delfines y ballenas; la interferencia electromagnética de cables de alta potencia, que puede interrumpir las rutas migratorias de peces, como las montañas, camurzos, camurupim y caballas; y la excavación del lecho marino para clavar los pilares de las estructuras, que pueden enterrar arrecifes de coral - fundamental para la reproducción de cientos de especies.

"Nuestros barcos navegan, y quienes navegan dependen de la posición del viento. No navegas en línea recta, tienes que hacer fronteras, ir de un lado a otro, y con los parques en camino, esto se vuelve imposible", explica Tita.

Ibama reconoce que la creación de áreas de exclusión alrededor de los aerogeneradores puede restringir el acceso a zonas tradicionales de pesca, lo que resulta en el desplazamiento de actividades y una reducción de la productividad pesquera. Así, Araújo señala que es necesario cartografiar dónde estarán estos aerogeneradores: "si los parques están demasiado cerca de la costa, en los lugares donde trabajan los pescadores tradicionales, habrá conflicto."

La situación es especialmente grave para el pueblo Anacé, cuyos pueblos están a pocos kilómetros del Complejo de Pecém. Paulo Monai Anacé, líder de la Gran Villa Kauype, informa que su comunidad no ha sido consultada sobre ninguno de los grandes desarrollos de hidrógeno verde y centros de datos previstos para el territorio. "No es comprensible que las personas que se enfrentan al monstruo, el dragón, no sean escuchadas. Dado que aquí existe una comunidad indígena, la ley debería haberse observado: los artículos 231 y 232 de la Constitución, que tratan sobre nuestra existencia, y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que garantiza el derecho a una consulta libre, previa e informada", afirma.

Según el líder Anacé, en la región cercana a Pecém hay siete pueblos, con más de 800 familias, mientras que en el ciclo más cercano hay 27 comunidades y más de 3000 familias. Las comunidades han sufrido los impactos de las obras del Puerto a lo largo de la historia y temen que los problemas se repitan con el desarrollo de infraestructuras para la energía eólica y para el centro de hidrógeno verde. "El cementerio de Cambeba, que se originó en 1630, está rodeado por el Complejo de Pecém y con acceso restringido. Cerraron el camino por donde pasamos, ahora tenemos que dar un giro importante. El cementerio sigue allí porque discutimos mucho: querían quitarlo todo y llevarse los cuerpos a otro lugar. No ocurrió lo mismo con el cementerio de los ángeles, tan antiguo como el de Cambeba, donde se enterraban niños. Pasaron con la Estrada das Pedras (Estrada do Cauípe) sobre ella, y hoy es donde circulan camiones con material para hidrógeno verde, centros de datos y muchas otras cosas", afirma.

Para Burgos, Brasil ha avanzado en la organización de la frontera de inversión, pero no ha organizado la justicia de la ocupación marítima con la misma intensidad.

Araújo afirma que, a pesar de la real importancia del mar mar para la transición, existe un límite innegociable: "No se puede hacer energía eólica dañando o explotando directamente a las comunidades. El gran reto es tener condiciones socioambientales que realmente afronten los problemas generados, y los pescadores deben ser escuchados".

Además de una legislación adecuada, el progreso depende de la infraestructura y de superar los desafíos financieros.

El Plan de Expansión Energética a Diez Años de EPE para 2035 señala que la infraestructura es un desafío central para el crecimiento de proyectos de generación de energía renovable, lo que requiere una expansión significativa de la red de transmisión. Conectar las granjas offshore al sistema eléctrico requiere inversiones robustas en líneas, subestaciones e integración con la red existente.

El informe Escenarios para el Desarrollo de la Energía Eólica Marina en Brasil, elaborado por el Banco Mundial en colaboración con el MME y el EPE, estima que el país puede alcanzar una capacidad técnica de más de 1200 gigavatios (GW) en proyectos de turbinas en el mar, un volumen varias veces superior a la capacidad total instalada actual del sistema eléctrico nacional. Pero señala que, en un escenario optimista, se instalarían 96 GW de energía eólica marina en Brasil para 2050, lo que correspondería solo al 7% del uso de la zona económica exclusiva. Este obstáculo se debe a los altos costes en comparación con otras fuentes renovables.

Además, la historia reciente revela un grado de especulación presente en el sector. De los más de 100 procesos de energía eólica marina presentados a Ibama para 2025, la mitad fueron archivados o cancelados. Gorayeb contextualiza: "En los primeros años, cuando investigué los CNPJ de las empresas que estaban en el sistema, encontré algunos con un capital social de R$ 10.000. ¿Cómo va a construir una empresa de este tamaño algo que cuesta miles de millones? Estas empresas entran en el sistema, garantizan una posición y luego revenden esas posiciones. Esto mueve el mercado financiero, pero no garantiza que se construya algo."

*Este artículo ha sido producido con el apoyo de Climate Tracker Latinoamérica