La ley de minerales críticos se aprueba en Brasil sin mecanismos suficientes para impulsar la industrialización en el sector

El Proyecto de Ley 2.780/2024, que establece la Política Nacional sobre Minerales Críticos y Estratégicos (PNMCE), está siendo examinado en el Senado brasileño. El texto fue aprobado por la Cámara de Diputados el 7 de mayo de 2026 y constituye el primer marco regulatorio específico para el sector, decisivo en la transición energética.

Los minerales críticos son recursos estratégicos para la transición energética, ya que son indispensables para la fabricación de equipos utilizados en la generación y almacenamiento de energías renovables. Entre ellos se encuentran elementos como el litio, el níquel, el cobre y las tierras raras (un grupo de 17 elementos químicos similares) que son esenciales para baterías, paneles solares, aerogeneradores, vehículos eléctricos, equipos militares e infraestructuras de inteligencia artificial.

El país posee la segunda mayor reserva conocida de tierras raras en el planeta - 21 millones de toneladas, aproximadamente el 23% de las reservas globales, según el Servicio Geológico de los Estados Unidos - y la legislación actual trata estos recursos de la misma manera que otros metales. Hasta la aprobación del proyecto de ley, Brasil operaba el sector bajo las normas generales del Código de Minería (1967), una legislación antigua que no tenía en cuenta la dimensión estratégica de estos minerales.

"Antes, había cierto 'woohoo' en el sector, parecía tierra de nadie. Las empresas llegaron, comenzaron a extraer y ya comprometieron el mineral con socios extranjeros antes de que se realizara una regulación más clara", dice Daniel Pimenta, profesor de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais (PUC-MG).

América Latina concentra una parte significativa de las reservas globales de minerales críticos, pero los expertos advierten del riesgo de que la región repita un modelo histórico basado únicamente en la exportación de productos minerales. Organizaciones como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) abogan por la explotación de estos recursos acompañada de industrialización, aumento de valor y el desarrollo de cadenas de producción vinculadas a la transición energética, para evitar que la minería permanezca restringida a una actividad esencialmente extractiva.

Para David Moreira, director ESG del Instituto Nacional de Tierras Raras (INTR), el proyecto representa un avance importante porque sitúa los minerales críticos y estratégicos en la agenda nacional. "La aprobación en la Cámara reconoce que no se trata solo de la minería. Estamos hablando de industria, tecnología y soberanía. Ahora, la ley debe arrancar con la ejecución técnica, el presupuesto, la gobernanza y los objetivos".

Diógenes Moura Breda, profesor de la Universidad Federal de Uberlândia (UFU) e investigador en Transforma Economia/Unicamp, considera que la aprobación en este momento "es una respuesta al movimiento de Estados Unidos sobre tierras raras - que, a su vez, reaccionó a la estrategia china y al uso de su monopolio como instrumento de disputa económica", contextualiza

Sin embargo, el nuevo proyecto de ley no establece la obligación de una estrategia nacional capaz de promover una construcción gradual que transforme la exploración de minerales críticos en desarrollo tecnológico e industrialización para el país.

La ley define un sistema de incentivos financieros y fiscales escalonados según el grado de industrialización que la empresa lleve a cabo en Brasil. Las empresas que solo extrajeran y exportaran el mineral en bruto tendrían acceso restringido a los beneficios; quienes procesen, refinan o fabrican componentes en el territorio nacional recibirían un trato preferencial, con una mayor contribución de fondos estatales y privados, además de una menor tributación.

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"Países y empresas mineras (australianas, canadienses y estadounidenses) están invirtiendo en extracción en Brasil, pero nadie se centra en la industrialización. La preocupación del gobierno brasileño parece más centrada en atraer inversiones que en el desarrollo tecnológico, pero esta [inversión] ocurrirá de forma natural a través del mercado. La cuestión es: cómo asegurar que el mineral beneficie al país", explica Bruno Milanez, autor de una nota técnica del Instituto de Estudios Socioeconómicos (Inesc) sobre PL nº 2.780/2024 y profesor en la Universidad Federal de Juiz de Fora (UFJF).

El Fondo Climático de PL no garantiza la industrialización

Según Milanez, los incentivos para la industrialización son insuficientes para construir una cadena productiva robusta en Brasil. "El proyecto de ley aporta varios instrumentos de financiación para el sector en su conjunto - acceso al Fondo Climático, fondo de garantía, obligaciones facilitadas, Programa de Incentivos a Plazos (PPI), entre otros. Por otro lado, solo existe un mecanismo específico para la industrialización: el fondo de procesamiento y transformación mineral, que otorga un mayor crédito fiscal cuanto mayor sea el agregado de valor. Pero el texto no define la proporción. Supongo que la diferencia está entre el 10% y el 15%. El problema es que la extracción ya es muy rentable, aún más con las exenciones del impuesto a la exportación. Por tanto, esta diferencia difícilmente será suficiente para atraer inversiones a la fase posterior (etapa final de la cadena), haciendo que el inversor permanezca en la extracción", detalla.

Breda está de acuerdo. "Como el sector ya está organizado para exportar, ninguna empresa minera cambiará una operación consolidada de extracción por una planta de separación y refinado que cueste entre 300 y 500 millones de dólares y que tenga un retorno en 5 a 10 años, aún más cuando hay un mercado comprador inmediato para el mineral en bruto".

Ricardo Assis Gonçalves, investigador de la Universidad Estatal de Goiás (UFG), señala que es necesario considerar la relación histórica del país con la minería. "Brasil se caracteriza por un modelo minero depredador del agua, los ecosistemas, los paisajes y la salud de los trabajadores. Es una actividad intensiva en el consumo de energía y agua, centrada fundamentalmente en la exportación de minerales, profundizando la condición del país como periferia extractiva global, expuesta al imperialismo extractivo o a una apropiación ecocolonial de la naturaleza. En el caso de los minerales críticos, esta situación se agrava, y es en este contexto donde se inserta el proyecto de ley."

El Estado brasileño tiene una estructura legal que beneficia a las exportaciones de minerales críticos en bruto, como detalla Breda: "el sector está exento de impuestos que se aplican a las exportaciones, como el ICMS estatal por la Ley Kandir (que exime la recaudación del impuesto estatal sobre la exportación de productos primarios y semielaborados) y PIS y Cofins (impuestos brasileños sobre el volumen de negocios). Además de recibir beneficios de incentivos fiscales relacionados con el Impuesto sobre la Renta de Sociedades en regiones como el Amazonas y el Noreste. Todo este marco regulatorio fue diseñado para favorecer las exportaciones, y el proyecto de ley no cambia esta lógica; al contrario, la amplía".

En el análisis de Milanez, falta un aparato jurídico sólido que parta del principio de una estructura centrada en el desarrollo nacional, que involucre a múltiples departamentos gubernamentales. "El debate en el Ejecutivo ha estado bajo la responsabilidad del Ministerio de Minas y Energía, cuando, si realmente se tratara de industrialización, debería estar en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación o en el Ministerio de Desarrollo, Industria, Comercio y Servicios", señala.

Los expertos consultados también señalan que no existen mecanismos concretos para fomentar la industrialización interna, con normas que obliguen al sector a desarrollar el extremo más avanzado de la cadena.

"Se necesita una política fiscal realmente progresista. Un ejemplo sería sobregravar la exportación de mineral en bruto para subvencionar la industrialización. A menudo se dice que esto ahuyentaría a los inversores, pero si el mineral está aquí, tendrán que venir aquí. Vale no cerrará Carajás debido a un recargo del 5% o 10%. Esta recaudación podría invertirse en tecnología de procesamiento. El argumento de que el inversor se irá no se sostiene: el capital ya está invertido y no puede retirarse. Otra posibilidad, como hizo Indonesia con el níquel, es simplemente prohibir las exportaciones in nature: o se beneficia aquí, o no sale", argumenta Milanez.

El texto del proyecto de ley introduce disposiciones de control sobre la participación extranjera en activos minerales clasificados como sensibles, permitiendo al gobierno supervisar y, eventualmente, intervenir en reorganizaciones corporativas y acuerdos internacionales relacionados con estas reservas. Esto se lograría mediante la creación del Consejo Nacional para la Industrialización de Minerales Críticos y Estratégicos (CIMCE), vinculado a la Presidencia de la República. "Sin embargo, no hay una vía clara: si el Consejo bloquea una adquisición porque ofende el interés nacional, ¿qué ocurre después?" advierte Breda.

En el lado del mercado, las mismas dudas persisten: "este veto debe ajustarse en el texto del Senado. Falta definición: ¿cómo se forma el consejo, cómo actuará, en qué momento, qué poder tiene? Este tipo de mecanismo existe en Australia, Canadá y Estados Unidos. Lo que la industria necesita es previsibilidad", dice Klaus Petersen, director nacional de Viridis Mining and Minerals, la empresa minera australiana responsable de explorar el Proyecto Colossus, para la extracción y procesamiento de tierras raras en Poços de Caldas.

La concesión de licencias aceleradas representa un riesgo socioambiental

Durante años, el sector productivo ha defendido medidas que aceleran la concesión de licencias, alegando que la lentitud burocrática reduce la competitividad de Brasil en comparación con otros países productores, como China, que tiene una estructura centralizada en la toma de decisiones estatal y controla prácticamente toda la producción y la cadena de minerales críticos.

Sin embargo, la rapidez de concesión, sin el refuerzo correspondiente de la estructura de inspección, representa un riesgo. La extracción de tierras raras puede generar residuos tóxicos severos, además de ejercer presión sobre territorios indígenas, comunidades rurales y zonas de preservación - especialmente en las regiones de Goiás, Minas Gerais, Bahia y el Amazonas, donde se concentran las principales reservas.

"Los problemas socioambientales no se abordan adecuadamente en el proyecto de ley. Existe una relación preocupante con la ley especial de licencias medioambientales, que exige que el proceso se complete en un plazo de 12 meses. En la práctica, esto reduce las garantías socioambientales", explica Milanez.

El riesgo es que, en un intento de acelerar el proceso, haya más precariedad. El texto aprobado no deja suficientemente claro cómo hacer el proceso más ágil, garantizando la seguridad ambiental. Gonçalves también señala que hay un lenguaje abierto en el texto de la ley, elaborado de manera que beneficia a las empresas mineras. "Puede considerarse el proyecto de ley de las compañías mineras, ya que mantiene los privilegios históricos de estas corporaciones en Brasil. No existen verdaderos contrapartes para los territorios, no hay participación popular, no existen mecanismos sólidos para controlar el destino de los minerales", señala.

Existe una inconsistencia entre la rapidez de las licencias ambientales para minerales críticos y la historia de la minería en Brasil, como señala Breda. "El proyecto de ley prevé su aceleración en un país que ha sido escenario de dos de los mayores delitos medioambientales de minería del mundo: Mariana [ruptura de la presa de relaves de la empresa minera Samarco, controlada por Vale y BHP Billiton] y Brumadinho [ruptura de la presa de relaves de Vale]. La respuesta debería ser reforzar los controles, no relajarlos".

Para Gonçalves, las regiones y las personas afectadas por los proyectos no fueron escuchadas adecuadamente. "No existía un proceso transparente y democrático ante una coyuntura que fomente la expansión del sector extractivo y profundice las amenazas a los territorios brasileños, la sociobiodiversidad y los sistemas biogeográficos como el Amazonas y el Cerrado. El proyecto habla de transformación nacional de minerales, pero sin hablar de los impactos y amenazas medioambientales que esta etapa de la cadena de producción puede suponer."

Otro problema señalado es que los municipios y comunidades afectados no tienen el retorno financiero adecuado, según informa Pimenta. "La historia de las ciudades mineras en Minas Gerais revela un patrón preocupante: la empresa llega, inyecta mucho dinero, crea una dependencia económica local y, cuando se va, deja las responsabilidades medioambientales y una población sin alternativas. Congonhas es un ejemplo doloroso de esto. El PIB crece, los ingresos aumentan, pero los beneficios para la calidad de vida de la población siguen siendo muy bajos."

Soberanía, geopolítica e intereses internacionales

Al día siguiente de la votación, el tema estaba en la agenda de la reunión entre el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, en la Casa Blanca, en Washington, en Estados Unidos.

En la valoración de Gonçalves, "El gobierno quiso demostrar al presidente estadounidense que Brasil avanza en la construcción de una política nacional sobre minerales críticos. La aprobación estuvo vinculada a un movimiento político del gobierno brasileño ante las negociaciones con Estados Unidos".

Existe una disputa geopolítica vinculada al sector entre Estados Unidos y China, y Brasil es un actor clave en este contexto.

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Petersen afirma que el mercado siente la presión de la inestabilidad geopolítica. "No negociamos con China por cuestiones estratégicas, ya que suele ser el único cliente, y la idea es tener más compradores y mayor seguridad para los inversores. Estados Unidos no negociaría con nosotros si estuviéramos alineados exclusivamente con los chinos, y Europa también impondría restricciones", observa. "Una relación exclusiva no cumpliría con nuestras expectativas de crecimiento, expansión del mercado y atracción tecnológica."

La tensión geopolítica en torno al tema está justificada porque, aunque los minerales críticos son esenciales para la transición energética -y a menudo se mencionan en discursos de empresas mineras como un activo de la economía verde-, también se utilizan como materias primas por la industria armamentística y para productos para la industria tecnológica, como chips e infraestructuras de inteligencia artificial.

En este sentido, Milanez evalúa que los intereses de los países son bastante coincidentes. "Antes, el modelo era exportar todo a China; ahora, es hora de exportar todo a Estados Unidos. Desde el punto de vista de la soberanía y la toma de decisiones estratégicas, ¿cuál es la diferencia? Hay un antiamericanismo más que una crítica al contenido. Es cierto que esto probablemente alimentará a la industria armamentística estadounidense, pero tampoco ha habido nunca garantía de que, antes, las tierras raras extraídas no suministraran a la industria armamentística china", explica Milanez.

Para él, Brasil debería aprovechar sus reservas y negociar con varios países, formando socios comerciales y tecnológicos. "Japón tiene cierta capacidad para la industrialización; Estados Unidos y Europa están alcanzando el ritmo. Pero quien domina el sector es China. Y veo muy poco diálogo con los chinos. Esto incluso podría abrir espacio para asociaciones de transferencia tecnológica a cambio de acceso a minerales brasileños. Pero, hasta ahora, no he visto nada en esa dirección", añade.

Breda destaca la importancia estratégica de los minerales críticos para el Estado brasileño. "El control estatal tiene otra dimensión esencial, ya que permite el uso de minerales como activo para la negociación geopolítica. China lo ha demostrado elocuentemente suspendiendo las exportaciones de tierras raras a EE. UU. durante la guerra arancelaria, presionando a Washington para que retroceda".

El profesor afirma que la carrera por los minerales críticos no se organiza por criterios para reducir el calentamiento global, "sino por la competencia entre China y Estados Unidos por el dominio de cadenas críticas vinculadas a tecnologías de defensa, inteligencia artificial y centros de datos".

La ley libera recursos del Fondo Climático para la minería sin garantizar la trazabilidad en cadena

La asignación de recursos del Fondo Climático es otro punto controvertido de la ley. Sin reglas claras, los recursos podrían acabar financiando cadenas vinculadas a la industria armamentística o a la infraestructura digital, sin ningún vínculo con la descarbonización.

Según Pimenta: "se estima que aproximadamente el 60% de la minería de tierras raras en el mundo está destinada a la industria armamentística (drones, satélites de precisión y armas supersónicas). Se habla de transición climática y energética, pero, al final, el material suministra a la industria bélica".

"En el caso específico del PL, los recursos del Fondo Climático -destinados a la transición energética- pueden utilizarse para cualquier fin, incluida la extracción. El fondo ya ha invertido en la minería de Sigma Lithium, a pesar del historial de impactos socioambientales y conflictos con pueblos indígenas asociados a la empresa. Como el mineral llega a China sin un sistema de trazabilidad, no hay garantía de que se utilice en coches eléctricos: puede convertirse en una batería para drones, centros de datos o incluso material bélico. El recurso no reduce las emisiones de Brasil y sigue financiando una actividad cuyo destino final es desconocido", explica Milanez.

"BNDES lanzó un aviso público para el procesamiento e industrialización de minerales críticos con un presupuesto de R$ 5.000 millones, que, dividido entre 56 proyectos, da unos R$ 90 millones por proyecto. Al mismo tiempo, BNDES cuenta con la Plataforma Brasileña para Inversiones Climáticas y Transformación Ecológica (BIP), un instrumento para atraer fondos de inversión, con el objetivo de recaudar 1000 millones de dólares solo para Serra Verde, un proyecto extractivo. Esto demuestra que hay un discurso, pero los recursos siguen yendo donde siempre han estado", advierte Milanez.

Según él, "la fuerza de extracción agota recursos, porque los actores ya conocen este modelo y, como gran parte de la financiación es reembolsable, el dinero tiende a ir donde el riesgo es menor. No es un proyecto de ley diseñado para la industrialización, sino orientado a la extracción, aunque formalmente incluya toda la cadena".

El texto seguirá pasando por el Senado, donde se esperan enmiendas. El resultado final del texto de la ley -y su aplicación- dirá si Brasil ha establecido un marco legal capaz de aprovechar la carrera global por los minerales críticos, aprovechando la riqueza del subsuelo nacional para generar inversión, industria y tecnología, o si repetirá, bajo una nueva forma, el modelo extractivista que ya conoce.

*Este artículo ha sido producido con el apoyo de Climate Tracker Latinoamérica