Motosierra a los glaciares y al ambiente periglacial

El pasado 15 de diciembre, el Presidente envió al Congreso de la Nación un proyecto de ley que impulsa una reforma parcial a la Ley N° 26.639 Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (en adelante Ley de Glaciares) para ser tratado durante las sesiones extraordinarias.

La ley vigente estableció un objeto de protección común para todo el país muy claramente determinado: conforma a los glaciares y el ambiente periglacial a fin de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos.

Aunque se mantiene la denominación original de la norma, el proyecto cambia sustancialmente el objeto y la forma en que se dispone la protección prevista en la ley, con un concepto más restringido: abarca solo a los glaciares y las geoformas periglaciares que cumplan con la función de constituir una reserva estratégica de recursos hídricos u operar como proveedores de agua para la recarga de las cuencas hidrográficas.

Por otra parte, la norma establece un cambio sustancial: habilita a las provincias a determinar cuáles serán los glaciares y geoformas periglaciales que cumplen con esos requisitos. Esto no solo implica un cambio de metodología de protección, pasando de un criterio de tipo científico a uno de oportunidad y conveniencia política, sino que también altera el sistema previsto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, que determina que la Nación establece los presupuestos mínimos de protección ambiental y las provincias los complementan con estándares de protección que no podrán perforar el piso establecido a nivel nacional.

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Además, se altera también el sistema dispuesto por el artículo 6° de la Ley 25.675 (Ley General del Ambiente) que define a los presupuestos mínimos de protección ambiental como "toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable".

De esta forma, y al otorgarse a las provincias la facultad para establecer qué se protege, bajo criterios de conveniencia política se derrumba toda la protección ambiental uniforme que postula el artículo 41 de la Constitución Nacional, destruyendo en consecuencia el sistema de presupuestos mínimos previstos hace ya 15 años por el Congreso de la Nación.

Las facultades otorgadas a la provincias no se limitan solo a determinar qué áreas quedan o no bajo protección, sino también a indicarle al Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) qué glaciares y geoformas periglaciares debe incorporar o eliminar del Inventario Nacional de Glaciares. Esto constituye un dislate desde el punto de vista institucional y revela las verdaderas intenciones del presente proyecto: reformar una ley de carácter general, que abarca a todo el país, para ajustarla a unos pocos proyectos que no cumplen con los recaudos necesarios de protección y salvaguarda de las fuentes de agua.

Más que una interpretación, un cambio rotundo de la ley

El proyecto de ley se postula como la correcta interpretación de la Ley de Glaciares a efectos de promover la utilización racional de los recursos naturales existentes en las provincias. Sin embargo, las modificaciones propuestas, lejos de ser interpretaciones, constituyen cambios radicales en los presupuestos mínimos de protección ambiental.

Una ley interpretativa es aquella que se limita a despejar dudas sobre conceptos equívocos, oscuros o dudosos de la ley interpretada. En la Ley de Glaciares, no hay conceptos equívocos, oscuros o dudosos. La Ley de Glaciares es clara como las reservas de agua que protege.

Las únicas dudas fueron generadas por las empresas mineras que durante años buscaron que la norma no se aplique a partir de planteos judiciales. Por ello, el 4 de junio de 2019, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó la constitucionalidad de la Ley de Glaciares en el fallo "Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional". Entre sus considerandos, expuso que "antes que buscar la confrontación de sus mandatos, los artículos 41 y 124 de la Constitución Nacional deben ser interpretados buscando adaptar la gestión de los recursos naturales a las directivas de la cláusula ambiental, para cumplir de la forma más fidedigna posible un mecanismo propio del federalismo concertado que estableció el constituyente reformador de 1994".

La Corte Suprema nos recuerda que el poder delegado a la Nación por las provincias de establecer los presupuestos mínimos ambientales no constituye una mera declaración teórica, sino que el Estado Nacional recibió la facultad de instrumentar mediante ese tipo de leyes los medios para lograr el fin constitucional de "un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano" (artículo 41). De esta manera, la Corte Suprema concluyó que la Ley de Glaciares es constitucional, que el Congreso de la Nación puede y debe fijar presupuestos mínimos y que la ley no vulnera el federalismo, sino que lo ordena. Esta es la interpretación constitucional correcta. Pero esta sentencia no es mencionada en ningún momento por el proyecto de ley del Gobierno nacional.

Frente a la duda sobre los alcances de la ley, entran en escena los principios pro natura y pro agua, que establecen que, en caso de incerteza, las controversias ambientales y de agua "deberán ser resueltas en los tribunales, y las leyes de aplicación interpretadas del modo más favorable a la protección y preservación de los recursos de agua y ecosistemas conexos". Estos principios resultan aplicables a los glaciares por constituir reservas estratégicas de agua.

El proyecto de ley enviado al Congreso no tiene en cuenta ninguna de estas coordenadas interpretativas.

¿Federalismo o feudalismo? Esa es la cuestión

El proyecto de ley, al poner en cabeza de la autoridad provincial la definición del objeto protegido y la determinación de las prohibiciones, viola el concepto de "presupuesto mínimo", vaciándolo de contenido.

La trascendental importancia de los glaciares como reservas de agua dulce y elementos reguladores de las cuencas hídricas nacionales conlleva a la necesidad de establecer parámetros cualitativos y cuantitativos en su preservación y gestión que sean coherentes y estén debidamente articulados. Los glaciares son recursos estratégicos particularmente vulnerables, en ello se justifica su protección integral a nivel nacional a través del sistema de presupuestos mínimos. La protección de estos ecosistemas no puede depender de decisiones aisladas ni de criterios dispares entre provincias.

El ambiente periglacial es uno de los componentes más invisibilizados y, al mismo tiempo, más determinantes del sistema hídrico andino. Lejos de ser un espacio marginal, concentra grandes volúmenes de hielo subterráneo que no se ven en la superficie y que cumplen funciones esenciales para la estabilidad de las cuencas de montaña.

El hecho de que las provincias sean las que determinen la función hídrica efectiva desconoce el enfoque ecosistémico. El ambiente no reconoce fronteras. Por ello, el criterio unilateral de una provincia para definir la protección o el desarrollo de actividades de explotación económicas sobre estas zonas tendría consecuencias importantes en los recursos hídricos de otras jurisdicciones. Sin un criterio de protección nacional, cada provincia podría establecer principios distintos, generando desigualdad en la protección del agua y potenciales conflictos entre jurisdicciones por la gestión de cuencas.

Así, el proyecto de ley pretende dejar atrás el sistema de protección común en donde la Nación fija el piso mínimo de protección y las provincias lo complementan, para sustituirlo por una suerte de feudalismo administrativo, en donde cada provincia puede decidir qué proteger y qué no, echando por tierra de esta forma el sistema de federalismo de concertación que rige nuestro sistema constitucional en materia de protección del ambiente.

En este esquema, las provincias ya no complementarán la protección ambiental fijada por el Congreso de la Nación sino que fijarán sus propias pautas como si los presupuestos mínimos fueran de su propia competencia.

La evolución de impacto ambiental como coartada para eludir las prohibiciones

El proyecto de ley tergiversa el sentido que tiene una herramienta de política ambiental trascendente como lo es la evaluación de impacto ambiental en el marco del sistema de la Ley de Glaciares. En efecto, las evaluaciones de impacto ambiental provinciales constituyen herramientas para analizar cómo determinados proyectos podrían impactar en el ambiente, en la sociedad, en la flora, en la fauna, en los ecosistemas y el paisaje. Pero estas evaluaciones de ninguna manera pueden reemplazar la protección ambiental y ecosistémica que brinda la Ley de Glaciares. Justamente, las evaluaciones de impacto ambiental y la evaluación ambiental estratégica (EAE) corresponden a aquellas actividades que no se encuentran prohibidas.

Un proyecto de ley inconstitucional

El proyecto de ley que persigue la modificación de la Ley de Glaciares resulta inconstitucional por vulnerar la distribución constitucional de competencias entre el Congreso de la Nación y las provincias (artículo 41 de la Constitución Nacional).

La Ley de Glaciares ha cumplido ya 15 años, una norma pionera en su tipo. Las causas que en su momento llevaron al parlamento argentino a impulsar su sanción se han agravado producto de la crisis climática global, que ya tiene impacto sobre nuestro territorio. Durante todos estos años, la norma fue sostenida en sendas oportunidades por el máximo tribunal de la argentina, que además ratificó en sus fallos que la protección ambiental establecida por la vía constitucional no son meras declaraciones de buenas intenciones y que deben expresarse en instrumentos efectivos de protección.

Las reformas que se propone llevar adelante este proyecto, lejos de ser aclaratorias o interpretativas, buscan cambiar sustancialmente la protección que ofrece la ley, sustituyendo un sistema de base científica por otro de conveniencia política. Así, propone transformar a una norma de protección común y uniforme en una de adhesión, en la que cada provincia tendrá la discrecionalidad al momento de decidir.

Este criterio quebrará la credibilidad en el sistema, profundizará la falta de licencia social para operar que está presente en muchos territorios provinciales y abrirá una nueva etapa de conflictividad socioambiental, que no hará otra cosa que minar las bases de la seguridad jurídica que tanto buscan los inversores.

Por otra parte, la presente reforma, tal cual ha sido presentada, supone una fuerte presunción de regresión en la protección ambiental. Este tipo de reformas deben tener un trámite particular, con fundamentación técnica y científica, más aún dado que podría habilitar incluso la pérdida o deformación de un instrumento científico de gran importancia como es el Inventario Nacional de Glaciares, por lo cual cualquier propuesta de reforma de esta ley debe venir acompañada de un profundo debate que de manera alguna podría darse en el marco de sesiones extraordinarias. No hay urgencia ni emergencia en materia de glaciares o de las actividades afectadas por esta ley.

La Argentina necesita instituciones fuertes, no discusiones pendulares. Reglas claras que ofrezcan previsibilidad, un Estado eficiente y capaz de controlar, y sectores productivos que operen dentro de esos marcos. Ese es el camino hacia un desarrollo sostenible y moderno. Proteger los glaciares y promover la actividad económica no solo es compatible: es, en última instancia, la única forma de construir futuro.

Este intento de retroceder en la protección y conservación del ambiente debe ser considerado inconstitucional. La protección de los glaciares y del ambiente periglacial siempre debe ser progresiva y nunca dar pasos hacia atrás. Por los motivos expuestos, el Congreso de la Nación debe rechazar el proyecto de ley que intenta modificar los presupuestos mínimos establecidos en la Ley de Glaciares.